社保征管大变革：税务部门全面接手，企业社保成本或增加？

        《财经》记者 王晓霞 | 文 王延春 | 编辑

    与企业、个人均息息相关的社会保险费（下称“社保费”）征管变革大幕已经拉开。

    按既定时间表，2018年12月10日前，社保费征管职责将由各级社保经办部门划转至税务部门；2019年1月1日起，各项社保费由税务部门统一征收。

    社会保险费是指在社会保险基金的筹集过程中，雇员和雇主按照规定的数额和期限向社会保险征收机构缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、失业保险费和生育保险费，它是社会保险基金的最主要来源。

    这一改革标志着在中国延续近20年的社保费“双主体“征管格局——征缴机构可以是社保经办部门，也可以是税务部门——即将成为历史。

社保费征管体制的改革必将影响参与其中的企业和个人。对于此前未按照规定缴费基数足额缴纳社保费的企业而言，负担加重似乎已无可避免，严征管后，过高名义缴费率何时下调，亦备受关注。

毋庸讳言，税务部门征收社保费在提高征管效率、促进缴费公平、保障应收尽收等方面具有优势，特别是在省市县乡四级国税地税机构完成合并、税务系统具备明显中央垂管特征后接收社保费职责，这些优势更加明显。

国家税务总局局长王军在8月20日社保费征管职能划转工作动员会上表示，通过改革，要构建起职责清晰、流程顺畅、征管规范、协作有力、便民高效的社保费征缴体制机制，为提高社保费统筹层次、研究推进适时完善缴费比率奠定良好基础。

社保费征管职责划转是深化国税地税征管体制改革的重要内容，涉及各级政府以及税务、财政、人社、卫生计生、医保等多个部门和十多亿缴费人，不仅情况复杂，而且意味深远。

通观全局，清理地方有违中央政策的社保法规、国税地税机构合并、社保费征管职能划转、打破部门信息孤岛、强征管促公平、提高统筹层次、完善缴费比率，各步骤间有其内在逻辑，社保费征管大变革棋盘隐现。

社保费划转至税务机关统一征收这一征管改革是中国整个社保体制改革中的重要一步，影响深远。 图/视觉中国

税务全责征收

目前全国36个省份、计划单列市（下称“省份”）社保费征管模式大致可分为四种，北京、上海等14省份仍由社保经办机构征收，河北、湖南等4省份别缴费项目或缴费人群不同分别由税务、社保经办机构征收，重庆、江苏等11省份采用“社保核定、税务代征”的方式，辽宁、河南等7省份则由税务部门全责征收（见表）。

“社保核定、税务代征”是指税务部门根据社保部门核定的征收对象、缴费基数、缴费金额，将税款收缴入库，税务部门不参与缴费基数、金额核实等管理性工作。

与之相对应，税务全责征收则是由税务部门履行社保费缴费单位登记、申报、征缴、清欠、检查、处罚等职责，与征收相关的管理工作也由税务部门承担。

《财经》记者从多方证实，明年起社保费将由税务部门全责征收，这意味着除辽宁等7省份，其他29个省份的社保费征管模式将发生重大转变，进而影响众多企业和个人。

回朔历史，社保费由税务机关、社保经办机构征收的“双主体”征管格局形成有其历史原因。

中国的社会保险筹资机制大体可分为三个阶段：银行代扣劳动保险金阶段（上世纪50年代初至80年代初）、社会保险经办征收社保费阶段（上世纪80年代初至90年代中期）、税务机关和社保经办机构“双主体”征收阶段（上世纪90年代中期至今）。

1995年，国务院发布《关于深化企业职工基本养老保险制度改革的通知》，规定我国实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。然而，随着市场经济的发展，各类所有制企业如雨后春笋般涌现，企业劳动力的管理和供求也已经基本靠市场调节，劳动力流动性大大加强，社保经办机构的费源管理乏力，大量应收社保费收不上来，为维持社保体系正常运转，财政补贴的负担日益加重。

为缓解社保基金的支付压力，1995年武汉、宁波两地政府先后决定将企业缴纳的部分社保费交给税务机关征收，征管乏力局面一定程度得以扭转。1998年初，财政部等四部门联合发文，规定基本养老保险费可由税务机关代征。截至目前，除14省外，22省的税务机关不同程度地参于了社保费征收工作。

“目前基本养老保险已有非常多的省份收不抵支，财政补贴逐年增高，压力越来越大，可持续性堪忧。”中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔认为，占社会保险基金支出近65％的基本养老支出难以为继，倒逼中央政府变革社保费征管模式，提高社保费征收率，增强社保基金的可持续性。

这正是此前越来越多的省份选择由税务部门征收社保费的原因。

全国人大财经委2013年初的一份调研报告显示，2011年企业职工基本养老保险基金（注：基本养老保险分为企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，前者收支规模远大于后者）当期收不抵支的省区市已有14个，收支缺口达767亿元。这是一笔惊人的数据。

根据人社部社保管理中心编制的《中国社会保险发展年度报告2016》，黑龙江、辽宁、吉林、河北、内蒙古、湖北、青海等7省份2016年企业职工基本养老保险基金当期收不抵支，广西、海南、陕西、甘肃等6省份和新疆生产建设兵团当期收支基本持平，未来可能滑入收不抵支行列。

中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师李波的一项研究表明，税务部门为征管主体的地区参保率和征缴率好于社保经办机构为征管主体的地区；税务“全责征收”模式征管效率高于“社保核定、地税代征”模式，因其减少了中间环节和信息不对称，能将社保费纳入税收征管，实现税费“同征、同管、同查”的协同效应。

社保费征管部门和征管模式之争由来已久，理论界和实务界有人认为社保部门集社保费的管理、征收、支出、监督于一身有助于高效管理，也有人认为应建立“税务征收、财政管理、社保发放、审计监督”的社保费管理体制，实现收支两条线，部门间分工制约，以提高征管效率，避免寻租和社保基金被挤占、挪用。

如今，争议正尘埃落定。

社保费征管职能划转税务部门后，原社保经办机构的人员如何安排是个大问题。

不过，据《中国社会保险发展年度报告2016》，截至2016年底，全国社保经办机构实有工作人员195869人，其中省级4992人，地市级50174人，县区级140703人，分别占实有总人数的2.6％、25.6％、71.8％。基本养老保险经办机构和基本医疗保险经办机构实有人员分别为142326人、49833人，合计占比超98％。

“目前已明确这部分人员不会归并到税务系统。”一位地方财政厅社保部门人士告诉《财经》记者，地方政府将在目前各省正在进行的机构改革整合、转型调整中统筹考虑，统筹安排。

缴费负担加重？

“社保费改由税务机关征收，企业的负担的确加重了。”河南省某知名房地产企业财务部人士告诉《财经》记者。

去年1月1日起河南省将五项社保费统一划归税务部门全责征收，以加强社保费征管,确保应收尽收。

根据河南省人社厅、社会保障局公布的数据，2017年河南省五项社会保险基金收入同比增长47.7％，比2016年的同比增速14.6％提高了33个百分点。

“由于税务掌握的社保费缴费基数信息比较全面，此前征收不实或不足的问题很大程度上会解决，划转至税务部门征收，征管力度必然加强。”上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师朱为群向《财经》记者表示。

按照现行政策，用人单位和员工个人缴纳社保费的基数为员工上年工资性收入的月平均数，工资性收入包含基本工资、绩效工资、年终奖等。缴费基数设有上下限，上限为相关主管部门公布的该省上一年职工月平均工资（以下简称“社平工资”）3倍，下限为社平工资的60％。

社保基数每年由用人单位报送社保经办部门，基数乘以当地政府规定的各项社会保险的缴费率，即为企业和个人每月应缴纳的社保费数额。

重庆市某百强企业人力部经理向《财经》记者直言，现在除行政事业单位和国有企业外，大部分机构特别是私营企业以社平工资或社平工资的60％作为员工的社保费缴费基数，而不是以员工上年实际的月均工资。

“社保部门很少审核基数的真实性，一般都会认企业报送的基数，但会保留稽核的权力。”他说。

少缴社保费现象在全国十分普遍。根据第三方专业机构51社保近几年公布的报告，由于经济增速放缓、调整周期拉长等原因，2016年开始，中国企业社保合规压力增大，社保费缴费基数合规企业的比例一路从2015年的38.34％下降到2017年的24.1％，2018年略微回升2.9个百分点，为27％，足额缴纳社保费的企业不足三成。

当然，大多数企业未替职工足额缴纳社保费的原因之一是当前中国的社保费名义缴费率过高，绝大多数省份用人单位缴费部分的名义缴费率合计在32％左右，个人缴费率在10％左右。

客观上，不足额缴纳社保费的企业，对足额缴纳的企业构成了不公平竞争，也使得全国普遍降低社保费名义费率变得更加困难。

“首先要建立起严征管促公平的社保费征收秩序，然后再考虑降低社保名义缴费率。”胡继晔表示，据他测算，如果把缴费基数做实，职工基本养老保险企业缴费率预计可从目前的20％下降到14％。

“现在国家提的是完善缴费比率，并没有明确说要降低社保费缴费比率。”朱为群强调。不过他认为缴费比率上升的可能性很小，可以善意理解为要下调，“但肯定不会大幅下降”。

多位专家向《财经》记者表示，明年1月1日起就下调社保费缴费率的可能性很小。

“降低费率要考虑财政的承受能力、社会保险的长期可持续性等因素，需做复杂的测算。”一位地方财政部门人士也认同前述判断。

由于社保费缴费基数与个人所得税税基相近，同时也与企业所得税税前扣除等信息密切相关，社保费划转至税务部门征收后，征收率可能大幅上升。

对此前未按规定足额缴纳社保费的企业而言，短期内社保负担加重的可能性极大，社保缴费增加幅度与其少报缴费基数的程度直接相关。

朱为群认为，若地方社保费缴费不足问题十分严重、涉及面很广，严格按照社保政策征收会导致企业由于缴不起而倒闭、甚至出现大批企业马上倒闭的情况，必会引起高层重视，出台过渡办法缓解压力，维护经济稳定。

对职工个人而言，此前未严格按缴费基数扣缴社保费个人缴费部分的，未来严格扣缴后拿到手的税费后收入会有所减少，但未来领取的社保费，如退休后领取的基本养老金，会有所增加。

划转及配套措施

按照8月20日国家税务总局等五部门召开的征管职责划转动员会安排，下一步，省级相关部门将依照中央部门出台的职能划转指导框架，出台本地区社保费征管职能划转具体方案，人社、医保、卫生计生等社保职能部门将共同配合税务部门进行业务交接。

社保征管职能划转通常涉及社会保险登记、缓缴、欠缴、减免等各类台账的交接、信息系统搭建、数据交换共享等事项，以便税务部门顺利接手征管业务。

2016年已在全国各税务机关上线的金税三期无疑将是社保费征管的主要信息系统。

一位税务机关负责信息化建设的人士告诉《财经》记者，目前主要是“社保核定、税务代征”这种模式，在金税三期里做社保费征收。辽宁、广东等部分省份，由于还承担着与社保费征收相关的一些管理职能，如欠费管理等，仍沿用老系统征收社保费，未使用金税三期。

他介绍，金税三期目前的系统基本可以支持各地的社保费征收工作，为进一步适应征管改革需要，税务总局前期已开展了相关调研和讨论，预计结合各地的实际情况，年底前金税三期中涉及税费统管的部分将进行一些细化调整。

税务机关与社保部门联网方面，他表示，“由于全国各地社保部门信息化进程不太一致，一些省各地市都不太一样，因此部分社保部门可以和税务机关联网，直接进行交换，也有一些目前还做不到联网。”

除资料和数据交接、搭建信息系统外，修改完善《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《税收征管法》中与此次社保费征管改革不相适应的条款，构建税务部门统一征管社保费的法律基础，也迫在眉睫。

按照深化国税地税征管体制改革要求，明年起税务部门将对社保费进行全责征收，因此，应在法律法规中明确赋予税务机关完整的社保费征管职责，明确其履行缴费登记、接受缴费申报、核定缴费基数、费款征收、稽核、处罚等与征管工作密切相关的职责。

朱为群认为，当前税务部门统一征收社保费的执法权限明显不足，应在《税收征管法》中明确税务部门统一征收社保费的征收权限，增强税务部门统一征收社保费的法律支撑和执法刚性。

此外，社会保险费管理、监督中各职能部门的职责权限、协作义务也应以法律法规的形式确定下来。

社保费改由税务部门征管后，许多业内人士建议的社保费改税是否还有必要呢？

“中国很有必要建立社会保障税，且应尽快实现社会保障费改税。”中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师庞凤喜向《财经》记者表示。

她认为，社保费不同于一般性非税收入，其本质上属于税收，且业务上与个人所得税基本相同：表现为，管理流程和环节基本相同；税费缴纳方式基本相同；财务检查也具有共通性。因此，社会保障缴款实现费改税，既有助于减少理论界与有关部门长期以来的歧义、争执、推诿所导致的整个社会制度性交易费用，又可以建立可靠的社保资金筹措机制，同时，也可以彻底化解税务征收机构征缴社保费无法适用税收征管法的尴尬问题。

我国当前经济下行压力大，企业生存竞争不易，而当前及未来的社保事业面临巨大的资金需求与支付压力，尽快实现社会保障缴款费改税，既可以有效破除既得利益的藩篱，改革现行困扰社保缴款征管能力提升的障碍，并以统收促统支，为实现社会成员基本公共服务均等化创造制度性条件，同时，借助于税的特征与税务机关的有效征管能力，有助于为企业降负及公平竞争提供体制机制性保障。

社保费划转影响几何

社保费划转至税务机关统一征收这一征管改革是中国整个社保体制改革中的重要一步，影响深远。

《社会保险法》明确提出，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，历经七年这些目标仍未实现。

众所周知，社会保险遵循大数法则，也就是说统筹层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强，这正是提高统筹层次的意义所在。

目前，五项社会保险基金中，基本养老保险基金存在的问题最严重，亟待建立全国统筹制度。

由于各地区的人口结构、经济结构不同，各省份基本养老保险人口抚养比差异很大。东北老工业基地，历史包袱重，劳动力流出多，人口抚养比低，基本养老基金的压力大。而东部沿海省份，历史负担较轻，劳动力流入又较多，养老基金结余也较多。省际之间不平衡的问题十分突出。

据人社部公布的数据，2017年，中国企业职工基本养老保险的总抚养比是2.73∶1，也就是2.73个在职人员抚养1个退休人员；全国31个省份中，抚养比最高的是广东，超过了8∶1，最低的是黑龙江，不到1.3∶1。广东、北京等基本养老保险基金累计结余最多的7个省份占2017年全国结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况。

为解决上述问题，实现基本养老保险制度可持续发展，今年7月1日起中国开始实行企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，作为基本养老保险全国统筹的第一步。

人力资源和社会保障部副部长游钧在今年6月13日国新办新闻发布会上表示，基本养老保险全国统筹难以一步到位的原因是，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异。

中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌等认为，与社保部门相比，税务机关对全国社保数据的集中管理能为跨地区社保制度接续和社保基金全国统筹的推进奠定良好基础。这为解决困扰我国社保体系发展的“碎片化”难题、提升社保体系的公平性和抗风险能力提供了可靠而便捷的路径。

社保费划转至税务机关统一征管，打破了社保信息孤岛，社保费征管信息将实现由各地方政府向中央职能部门的全面开放，为解决缴费制度不统一，进而实现全国统筹，创造有利条件。

一位参加了8月20日国家税务总局等五部门召开的征管职责划转动员会的人士告诉《财经》记者，社保费收入必须要和相应的基金账户有对应关系，尤其是个人账户必须做到一一对应，金税三期和社保系统对接，将打破信息孤岛，倒逼改革。

他表示，税务部门统一接管社保费的征管职责后，社保费征管系统会成为一个开放性的系统。目前社保费的统筹级次比较多，有的省级统筹、有的地市统筹，有的县级统筹，相对封闭。而即将全面接收征管职责的税务系统现在是全国统管，对地方而言，相当于在地方社保、财政部门之外引入了一个第三方，这次改革把开放的口子打开了。

“动员会一再强调一定要先清理地方的一些法规”，前述参会人士认为，这是一个很大的动作，一定程度上可以推进全国社保法规的统一性。

早在2007年，财政部和当时的劳动和社会保障部就曾联合发文，要求各省推进企业职工基本养老保险省级统筹，实现全省基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理“六统一”。

由于各省推进企业职工基本养老保险省级统筹工作力度存在差异，2017年9月人社部和财政部再次发文，要求各省落实“六统一”，最迟在2020年实现全省费率统一，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。同时，责令各省严格执行国家统一规定的基本养老保险费率政策和待遇政策。

不过，目前仍有一些省份基本养老保险费率低于国家统一标准。如，广东省企业职工基本养老保险单位缴费率为13％-14％，山东省为17％-18％。

社保费划转至税务部门征管后，是否能打破目前各自为政的地方利益格局，推动“碎片化”的地方社保制度实现统一，最终实现基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险省级统筹的目标，进而提高社保基金的可持续性呢？我们拭目以待。

（本文首刊于2018年9月3日出版的《财经》杂志）